Für Jahrzehnte haben multinationale Unternehmen – insbesondere diejenigen mit Sitz in den USA – Milliarden Dollar an Gewinnen in Steueroasen umgeleitet und so noch mehr Geld für ihre Aktionäre erwirtschaftet.
Deshalb war die 2021 von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ausgehandelte globale Vereinbarung so bedeutend: Sie legte einen globalen Mindeststeuersatz von 15% fest und sah einige Möglichkeiten vor, wie Länder diese Steuer eintreiben können, auch wenn Steueroasen und Unternehmen nicht kooperieren.
Aber die Unternehmen finden bereits neue Wege, dieser Vereinbarung zu entgehen; eine Entwicklung, die dazu führen wird, dass die Menge an Unternehmenssteuern, die Länder eintreiben können, nur etwa die Hälfte dessen betragen wird, was ursprünglich erwartet wurde – 135 Milliarden US-Dollar pro Jahr statt 270 Milliarden US-Dollar, wie aus einem am 23. Oktober veröffentlichten Bericht der EU-Steuerbeobachtungsstelle hervorgeht.
Diese Feststellung ist von großer Bedeutung, da Steuerhinterziehung die globale Ungleichheit verschärft, indem sie Geld nimmt, das Regierungen für Politiken hätten einsetzen können, die das Leben ihrer Bürger verbessern, und es stattdessen den Aktionären großer Unternehmen gibt.
Die Vereinbarung von 2021 machte es schwieriger für Unternehmen, Gewinne in Niedrigsteuerländer zu verschieben, sagt Gabriel Zucman, Direktor der EU-Steuerbeobachtungsstelle und einer der Koordinatoren des Berichts. Stattdessen werden die Unternehmen ihre Gewinne nun in Länder verschieben, die großzügige Steuergutschriften oder Subventionen anbieten, auch in der EU.
Die Vermeidung von Steuern ist eine Kunst, die Unternehmen in den letzten Jahrzehnten perfektioniert haben. In den 1970er und 1980er Jahren wurden nach Daten der EU-Steuerbeobachtungsstelle kaum Gewinne in Steueroasen wie Bermuda und Irland verschoben, wo Unternehmen mit Sitz in relativ hoch besteuerten Ländern wie den USA und Europa ihren Sitz auf dem Papier haben und nur minimale (oder in einigen Fällen keine) Steuern auf ihre Gewinne zahlen konnten. Doch das änderte sich in den 1990er und 2000er Jahren, als etwa ein Drittel der Auslandsgewinne von US-Multinationalen in Steueroasen verschoben wurden. 2010 begannen US-Unternehmen noch mehr Gewinne zu verschieben – etwa 50% – und dieses Niveau ist seither konstant geblieben, wie aus dem Bericht der Steuerbeobachtungsstelle hervorgeht. Laut dem Bericht wurden 2022 etwa 1 Billion US-Dollar an Gewinnen in Steueroasen verschoben.
Eine gängige Methode der Gewinnverlagerung funktioniert wie folgt: Ein Unternehmen wie Microsoft verkauft sein geistiges Eigentum an eine Tochtergesellschaft in einem Niedrigsteuerland und zahlt dieser Tochtergesellschaft dann für die Nutzung dieses geistigen Eigentums. Die ausländische Tochtergesellschaft erwirtschaftet riesige Gewinne, die normalerweise in der Gewinnbilanz von Microsoft in den USA oder Großbritannien auftauchen würden, die stattdessen aber in der Steueroase auftauchen und daher mit einem sehr niedrigen Satz besteuert werden. Tatsächlich war dies eine Strategie, die Microsoft einsetzte, indem es sein geistiges Eigentum an eine 85-köpfige Fabrik in Puerto Rico verkaufte, wo der Steuersatz nahe 0% lag, laut ProPublica. Nach Angaben des IRS schuldet Microsoft 29 Milliarden US-Dollar an Nachzahlungen. Auf Nachfragen von ProPublica zu diesem Thema lehnte das Unternehmen es ab, Details zu diskutieren und sagte nur, dass es „dem Gesetz folgt und die Steuern, die es schuldet, immer vollständig gezahlt hat“.
In einigen der am häufigsten genutzten Steueroasen wie Bermuda, den Cayman Islands und Irland meldeten US-Unternehmen trotz weniger Mitarbeiter Zehntausende von Dollar an Gewinnen, wie eine Analyse des Institute on Taxation and Economic Policy ergab. So meldeten US-Unternehmen beispielsweise 2019 in Bermuda 30,7 Milliarden US-Dollar an Gewinnen, was etwa 36 Millionen US-Dollar pro Mitarbeiter dort entspricht. Der Status quo ermöglicht es Multinationalen, „Buchhaltungstricks zu verwenden, um ihren Steuerbehörden kompletten Unsinn zu melden“, sagt Steve Wamhoff, Direktor für Bundessteuerpolitik am Tax Law Center der NYU.
Sowohl die EU als auch die USA haben versucht, das Gewinnverlagerung einzudämmen, da ihnen klar war, dass es sie Milliarden kostete, aber bis zur globalen Mindestbesteuerungsvereinbarung von 2021 gab es keinen signifikanten Fortschritt. Die OECD pries die Vereinbarung damals als „bahnbrechend“ an, weil sie es Ländern viel einfacher machte, Unternehmen zur Einhaltung zu zwingen. Im Wesentlichen einigten sich die Unterzeichner darauf, einen Mindestsatz festzulegen, so dass multinationale Unternehmen in jedem Land, in dem sie tätig sind, mindestens 15% Steuern zahlen müssen. Wenn eine Rechtsordnung, in der sich ein multinationales Unternehmen befindet, dieses Unternehmen nicht mit 15% besteuert, ermöglicht die Vereinbarung es anderen Ländern, die Einnahmen einzuziehen.
„Es ist eine sehr gut konzipierte Mausefalle“, sagt Mike Kaercher, leitender Rechtsberater am Tax Law Center der NYU.
Es gibt einige Hindernisse bei der effektiven Umsetzung der Vereinbarung – der wichtigste ist, dass jedes teilnehmende Land sie ratifizieren muss und die USA, einer der größten Befürworter der Vereinbarung, bislang keine Pläne angekündigt haben, dies zu tun.
Noch schlimmer ist, dass die Regelung, die es teilnehmenden Ländern ermöglicht, Mindeststeuern einzuziehen, die von nicht teilnehmenden Ländern nicht erhoben werden, bis mindestens 2026 ausgesetzt ist, um eine Annahme zu ermöglichen – und Zucman zufolge besteht die Sorge, dass diese Aussetzung unbegrenzt verlängert wird.
Außerdem stellte die OECD im Juli 2023 klar, dass die globale Mindeststeuervereinbarung bestimmte Steuergutschriften wie die des Inflation Reduction Act nicht berücksichtigt. Ein Teil des Inflation Reduction Act ermöglicht es, Steuergutschriften zu übertragen, d.h. ein grüner Energiebetrieb kann eine Steuergutschrift erhalten und sie dann an ein anderes Unternehmen verkaufen, so dass der grüne Energiebetrieb dringend benötigtes Bargeld erhält und ein multinationales Unternehmen eine erhebliche Senkung seines Mindeststeuersatzes von 15% erhält.
Während Jahrzehnte lang ein Wettlauf nach unten zwischen vielen Ländern stattfand, die ihre Steuersätze senkten, um ausländische Unternehmen anzulocken, ihre Gewinne dorthin zu verlagern, wird es nun einen globalen Subventionswettlauf geben, der sich auf grüne Energieproduzenten konzentriert, argumentiert Zucman.
„Besorgniserregenderweise berücksichtigt die globale Mindeststeuer für Unternehmen diese Form der Steuerkonkurrenz nicht und legitimiert sie sogar“, schreiben Zucman und seine Mitautoren.
Natürlich gibt es einen positiven Aspekt an dieser neuen Form der Steuervermeidung; sie fördert Investitionen in erneuerbare Energien. Aber dies birgt weiterhin das Risiko, die Ungleichheit in den Ländern zu verschärfen, in denen die Unternehmen tatsächlich tätig sind. Es könnte den Gewinn nach Steuern der Aktionäre auf Kosten aller anderen steigern.